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　　自上世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)作為特定環(huán)境下的產(chǎn)物，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。隨著地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)累積和中央對(duì)地方債務(wù)管理的日趨嚴(yán)格，地方融資平臺(tái)正在持續(xù)推進(jìn)從“融資工具”到“市場(chǎng)主體”的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的方向已經(jīng)明確，但轉(zhuǎn)型的終點(diǎn)，也就是這些平臺(tái)公司最終將走向何方，仍沒(méi)有一個(gè)清晰的答案。

　　一、地方融資平臺(tái)的歷史使命

　　地方融資平臺(tái)的誕生，源于1994年分稅制改革后地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。在城市化快速推進(jìn)的背景下，地方政府承擔(dān)了大量的公共設(shè)施建設(shè)任務(wù)，當(dāng)時(shí)的《預(yù)算法》嚴(yán)格限制地方政府直接舉債，但其財(cái)政收入?yún)s難以支撐龐大的資金需求。為了繞開(kāi)這一限制，以政府信用為背書、以國(guó)有資產(chǎn)(尤其是土地)為核心、以公司法人形式存在的融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。在過(guò)去二十多年里，融資平臺(tái)通過(guò)銀行貸款、發(fā)行債券(城投債)、信托融資等多種方式，為道路、橋梁、棚戶區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目籌集了大量資金，極大地推動(dòng)了中國(guó)城市面貌的改善。

　　然而，這種“借道融資”模式也埋下了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。首先是債務(wù)規(guī)模的失控和“隱性債務(wù)”的累積。 由于融資平臺(tái)與地方政府之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其債務(wù)在很大程度上被市場(chǎng)視為有政府的“隱性擔(dān)?！保瑢?dǎo)致平臺(tái)能夠相對(duì)容易地獲得融資，債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。其次是運(yùn)營(yíng)效率低下和市場(chǎng)化能力缺失。大部分融資平臺(tái)長(zhǎng)期承擔(dān)政府指令性的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目往往投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，甚至沒(méi)有現(xiàn)金流。平臺(tái)自身缺乏清晰的商業(yè)模式和盈利能力，其生存嚴(yán)重依賴于政府的財(cái)政補(bǔ)貼和土地出讓金返還。公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制體系等方面也與真正的市場(chǎng)化企業(yè)相去甚遠(yuǎn)。自2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，中央逐步收緊了對(duì)地方政府舉債和融資平臺(tái)的監(jiān)管，明確要求剝離平臺(tái)的政府融資職能，推動(dòng)其向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

　　二、 市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向何方？

　　在政策推動(dòng)下，各地融資平臺(tái)紛紛開(kāi)始探索市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的路徑。盡管具體實(shí)踐千差萬(wàn)別，但總體來(lái)看，可以歸結(jié)為以下三類主要的轉(zhuǎn)型模式：

　　第一類是轉(zhuǎn)型為“城市綜合運(yùn)營(yíng)商”。該模式的核心是將融資平臺(tái)從單一的“融資-建設(shè)”角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)城市特定區(qū)域或特定領(lǐng)域進(jìn)行“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理”一體化的市場(chǎng)主體。其業(yè)務(wù)范圍可以涵蓋片區(qū)開(kāi)發(fā)(如新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū))、城市更新(舊城改造)、公共服務(wù)提供(如供水、供暖、公共交通、停車場(chǎng))、智慧城市建設(shè)、保障性住房開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)等。其收入來(lái)源也更加多元化，包括土地增值收益、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)銷售收入、公共服務(wù)收費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、商業(yè)資產(chǎn)租金收入、政府購(gòu)買服務(wù)等。

　　第二類是轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)”。對(duì)于一些擁有較好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或特定資源的地區(qū)，推動(dòng)融資平臺(tái)向產(chǎn)業(yè)投資和金融服務(wù)集團(tuán)轉(zhuǎn)型成為一種重要選擇。該模式旨在利用平臺(tái)的資本優(yōu)勢(shì)，通過(guò)股權(quán)投資、基金運(yùn)作等方式，引導(dǎo)和培育地方戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。這類平臺(tái)通常會(huì)重組為控股集團(tuán)，旗下設(shè)立多個(gè)專業(yè)化的子公司或產(chǎn)業(yè)基金，分別聚焦于不同的投資領(lǐng)域，如高端制造、生物醫(yī)藥、新材料、文化旅游等。其投資策略不再是傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資，而是更加注重對(duì)高成長(zhǎng)性企業(yè)的股權(quán)投資，通過(guò)“以投帶引”，吸引更多社會(huì)資本和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地。

　　第三類是轉(zhuǎn)型為“公益性項(xiàng)目服務(wù)商”。對(duì)于那些資產(chǎn)質(zhì)量較差、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力弱、主要承擔(dān)純公益性項(xiàng)目的融資平臺(tái)，徹底剝離其市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，讓其回歸本源，專注于為政府提供公益性項(xiàng)目的代建、管養(yǎng)等服務(wù)。在這種模式下，平臺(tái)公司不再是融資主體，而是政府的“服務(wù)供應(yīng)商”，其收入完全來(lái)自于政府根據(jù)雙方簽訂的服務(wù)合同支付的服務(wù)費(fèi)。

　　三、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，難點(diǎn)在哪里？

　　對(duì)于地方融資平臺(tái)這三類截然不同的轉(zhuǎn)型模式，存在的困難也不盡相同。

　　首先，對(duì)于“城市綜合運(yùn)營(yíng)商”的轉(zhuǎn)型模式，其優(yōu)勢(shì)在于能夠充分利用平臺(tái)公司長(zhǎng)期積累的城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和與政府的良好合作關(guān)系。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，可以形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，從而逐步擺脫對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴。例如，一些地區(qū)的城投公司通過(guò)深度參與新區(qū)開(kāi)發(fā)，不僅負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還負(fù)責(zé)后續(xù)的招商引資、產(chǎn)業(yè)培育和社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了從“建設(shè)方”到“運(yùn)營(yíng)商”的轉(zhuǎn)變。但要成為合格的城市運(yùn)營(yíng)商，對(duì)平臺(tái)公司的專業(yè)能力提出了極高的要求，包括精準(zhǔn)的戰(zhàn)略規(guī)劃能力、強(qiáng)大的資源整合能力、高效的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力和敏銳的市場(chǎng)洞察力，而這些恰恰是大多數(shù)傳統(tǒng)融資平臺(tái)的短板。